如何看待成本效益视角下的预算绩效管理及事前评估要点

怎样看待成本效益视角下的预算绩效管理？部门（项目）的成本效益管理并非在局部领域或某个环节实施控制。而是要开展预算决策管理。还要进行预算执行管理。也要进行预算评价管理。并且要实施预算监督管理。要抓住成本效益结构的重点去挖掘绩效事前评估是预算管理链条的首个环节。它压减低效无效支出的效果明显。不过在功能定位方面讨论较多。在具体操作层面讨论也较多。并且难点集中。

事前绩效评估意义重大。它有助于优化公共资源配置。还能提高政府理财水平。也能提升公共服务水平。

有助于预算进行科学决策。以往预算申报时，常出现虚编、代编预算以及盲目决策等不当行为。单纯靠判断支出合理性来核减经费，无法从根本上解决收支矛盾。在决策阶段，对项目实施有无必要可行、财政支持方式是否得当、项目预算安排是否合理、预期目标能否达成等方面进行综合深入判断。这有利于预算决策客观公正，杜绝短期行为与造假虚报，避免预算主体在收益和风险平衡中失去理性。还更有利于推进“责任政府”和“服务型政府”建设以北京市为例，其从事前绩效评估工作起步早。在2010年至2018年期间，开展了491个项目的评估。这些项目涉及资金791亿元。经评估，有208个项目不予支持或部分支持。不予支持的资金达77.43亿元。这从源头上防止了资金闲置沉淀。还促进了财政政策和项目绩效的提升。

二是有助于落实绩效管理主体责任。长期以来，不少部门和单位对预算工作理解片面。他们把预算工作单纯看作争取资金、扩张预算盘子。财政部门要识别无效、低效支出，得克服有关部门的阻力。预算削减常只能采取“一刀切”方式，在各个预算部门和单位间进行。预算分配的主动性难以施展。这在一定程度上打击了部门和单位干事创业的积极性。甚至有可能致使预算监管与改革发展要求脱节、分裂。事前评估把预算管理的关口往前移。过去靠监控预算执行率指标推动项目实施的管理模式，转变成以绩效预期拉动项目的方式。督促部门单位落实预算编制的主体责任。提高支出的计划性和可执行性。把花钱与办事统筹谋划。因为预事在前，后续推进中能简化审批程序。节约执行监控成本，同时激发部门和单位公共服务的活力。

三是有利于做好项目库管理工作。事前绩效评估可充当项目入库的首个“关卡”。针对此情况，山东省正积极推行项目库管理应用机制。把事前绩效评估结果显示应予以支持的政策与项目归入部门项目库。对于未经事前评估或者评估结果未通过的，不安排预算。通过这种方式达成了对项目的动态集中管理。大幅提高了预算统筹以及机动能力。

四是有助于建立“参与式预算”机制。在绩效目标设定环节，各方对绩效的理解存在差异。在绩效评价环节，各方衡量标准也多有不同。本位主义会影响财政资金发挥整体效益。因此各方群策群力。包括项目决策部门、行业专家、利益相关者等。强化比选论证。权衡各方评价做出综合判断。这不仅利于支出对象与方案优胜劣汰。更能从国家和社会经济发展全局出发。从最大限度满足人民需要出发。得出预算分配最大公约数。促进预算结果公正、资源配置与目标达成综合平衡

二、事前绩效评估在绩效管理体系中的定位需要明确

一是和预算评审的关联。事前绩效评估与预算评审都是在预算编报阶段进行的活动。然而二者的定位存在差异。事前绩效评估着重于对备选项目开展可行性论证。其目的是解决“支持与否”的问题。预算评审则是把控支出事项的各类业务活动有无必要。以及经费开支是否合理合规等。它要解决的是“支持多少”的问题事前评估是预算评审的根基。预算评审是针对绩效评估结果。在经费支出方面做进一步细化。以及做进一步深化。

二是和绩效目标管理的关联。事前评估会在既定的部门职责、规划要求基础上，考量支出事项与国家重大战略的关联状况。它评估的是责任与贡献。绩效目标管理更侧重于关注目标设定是否合理可行。还要看绩效指标是否客观量化。其目的是为绩效评价和监督提供标准与依据

三是和预算绩效评价的关联。除实施节点有区别外，绩效事前评估重点在于为确定支出事项优先顺序而进行审核把关。事后绩效评价既是对支出事项自身的事后查验，也是对事前绩效评估工作质量与效果的检验。其目的是发现政策项目执行结果和计划目标间的偏差，提升事前绩效评估工作质量以及财政政策制定水平。

三、把握关键环节，促进事前绩效评估工作发挥实效

一是强化顶层设计，把预事和预钱有效融合。预算绩效管理的作用不只是依据资金量决定做事量，更在于凭借绩效推动目标达成。事前绩效评估要突破部门与项目的限制，把规划和任务细分为若干绩效单元，围绕这些绩效单元确定评估对象，从发展规划角度提出切实可行的提质增效方案，让花钱与办事实现合理匹配。基本支出属于生存型预算，可由上至下实行总额控制。重大政策和项目支出属于发展型预算，建议在编制预算时由下至上，通过事前评估，从区县基层向市、省再到中央部门逐级汇总，区分支出事项的轻重缓急，形成预算资金配置向党中央重大决策部署、重点任务和高绩效领域倾斜的机制。

二是要明确财政部门管理责任并建立分工机制。财政部门职责应定位在事前评估的整体制度设计方面。还要牵头组织相关工作。要结合项目库管理。需优化工作流程。要明确评估内容以及质量标准。政策调整、预算追加以及超规定、超额度安排预算的部门（项目），由预算评审机构牵头进行评估。新增的重大项目、新出台的重大政策，还有因组织机构调整等致使部门预算需大幅调整的情况，要交给专业机构开展第三方评估。具有信息和专业优势的支出部门，也要与财政部门深入沟通，充分理解和认可评估。

三是坚持战略和问题导向，完善制度规范。绩效事前评估开展前要深入调查研究。广泛听取各方意见。要对服务改革大局、支撑社会事业发展和生态文明建设等情况做出全方位科学客观预判。分析查找预算绩效管理中的突出问题。进行原因分析。提出预算是否支持的明确结论。就拟支持对象的基础绩效目标和挑战绩效目标设置给出建议。

四是完善配套机制，夯实事前评估工作基础。

1.加强绩效事前评估支撑。以往绩效评价按收付实现制原则开展，投入理念非严格权责发生制。新政府会计制度于2019年实施，我们在行政事业单位核算中首次引入费用要素。今后可依评价评估需要，完善会计、统计制度，科学核算分析成本，让费用预算与部门和单位业务指标匹配，使责权利更对等，实现预算结构渐趋优化，有效管控成本效益

建立事前绩效评估结果公开机制。要让人民群众满意，前提是得让人民群众知晓政府花了多少钱。还要让人民群众知道政府做了什么事。以及政府是怎么做的。当前政府支出和绩效信息已向社会公开，接受社会监督有关部门对于公共资源配置、重大建设项目批准和实施、公共服务等。也应公开事前绩效评估情况。公开询问和质询情况。发挥各方合力。促进绩效结果公正公开。及时回应广大人民群众关切。

（作者系中国财政科学研究院副院长）